Posted: 21 Nov 2009 05:43 PM PST
A execução da atividade policial-militar exige profundo conhecimento do Direito Administrativo. Na condição de agentes públicos detentores de poder de polícia, devemos saber os princípios constitucionais que regem nossa atuação, onde começa e onde termina nossa competência legal e o que torna nossos atos válidos ou inválidos. Em outras palavras, saber quem somos, de onde viemos e para onde vamos.
Missões, Atribuições e Competências
Atuando nas ruas, somos a personificação do Estado, mais precisamente do órgão chamado Polícia Militar, cuja missão, atribuições e competências estão previstas na Constituição Federal (CF):
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
(...) V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
(...) § 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;
Nossa missão, nossas atribuições e nosso círculo de competências também são previstos pelas Constituições Estaduais. Podemos citar o exemplo da Constituição do Estado de Minas Gerais:
Art. 136 - A segurança pública, dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - Polícia Civil;
II - Polícia Militar;
III - Corpo de Bombeiros Militar.
(...) Art. 142 - A Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar, forças públicas estaduais, são órgãos permanentes, organizados com base na hierarquia e na disciplina militares e comandados, preferencialmente, por oficial da ativa do último posto, competindo:
I - à Polícia Militar, a polícia ostensiva de prevenção criminal, de segurança, de trânsito urbano e rodoviário, de florestas e de mananciais e as atividades relacionadas com a preservação e restauração da ordem pública, além da garantia do exercício do poder de polícia dos órgãos e entidades públicos, especialmente das áreas fazendária, sanitária, de proteção ambiental, de uso e ocupação do solo e de patrimônio cultural;
Em Minas Gerais, existe ainda a Lei nº 6.624/75:
Art. 2º - Compete à Polícia Militar:
I - com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos.
II - atuar de maneira preventiva, como força de dissuasão em locais ou áreas específicas, onde se presuma ser possível a perturbação da ordem;
III - atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da ordem, precedendo o eventual emprego das Forças Armadas;
IV - atender à convocação, inclusive mobilização, do Governo Federal, em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave perturbação da ordem ou ameaça de sua irrupção, subordinando-se à Força Terrestre para emprego em suas atribuições específicas de Polícia Militar e como participantes da defesa interna e da defesa territorial.
Princípios da Administração Pública
A Polícia Militar, como órgão da Administração Pública, deve pautar suas ações nos princípios estabelecidos pelo artigo 37 da Constituição Federal:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)
A Constituição do Estado de Minas Gerais também prevê os princípios que os órgãos públicos estaduais devem observar
Art. 13 - A atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade.
§ 1º - A moralidade e a razoabilidade dos atos do Poder Público serão apuradas, para efeito de controle e invalidação, em face dos dados objetivos de cada caso.
§ 2º - O agente público motivará o ato administrativo que praticar, explicitando-lhe o fundamento legal, o fático e a finalidade.
Como representantes do Estado/Administração Pública, é imperioso que saibamos o significado desses princípios e como eles interferem em nossa conduta.
a) Legalidade - Significa que todas as ações dos agentes públicos/policiais, de qualquer grau hierárquico, devem ser pautadas nos mandamentos da lei. A legalidade é a diretriz básica da Administração Pública. Os atos administrativos só tem validade se estiverem alicerçados na lei e no Direito.
Enquanto o cidadão pode fazer tudo o que a lei não proíbe (CF, artigo 5º, inciso II), o policial militar só pode fazer o que a lei determina e nos limites que ela estabelece. Por exemplo, o policial, quando faz a detenção de um cidadão, está agindo de acordo com o previsto no artigo 301 do Código de Processo Penal (CPP):
Art. 301. Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
b) Impessoalidade e Imparcialidade - Significa que o policial não pode, por motivos pessoais, privilegiar ou prejudicar um particular/cidadão. O policial deve agir sem fazer distinções ou preconceitos entre os indivíduos. Todos devem ser tratados de forma igual, independemente de condição financeira, posição social, etc., observando-se, contudo, que o princípio da igualdade consiste em tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, na medida de suas desigualdades, objetivando alcançar a igualdade plena.
O policial deve agir com vistas ao interesse público, e não na busca de interesses desta ou daquela pessoa. Deve-se manter neutro e imparcial, sem preferências ou aversões.
c) Moralidade - Significa que o policial deve não somente seguir a lei e ser imparcial como também agir com honestidade, ética, boa-fé e respeito para com os administrados e para com a própria instituição.
A lei nº 8.429/92 traz a definição de improbidade administrativa e dispõe sobre as sanções aplicáveis aos que violarem seus preceitos, cabendo inclusive a perda da função pública. Um dispositivo interessante dessa lei é o artigo 11, pois faz uma relação com os demais princípios da Administração Pública.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais; (...)
d) Publicidade e Transparência - Significa que, em regra geral, os atos praticados pelos policiais são públicos. A partir de tal princípio, o cidadão pode exigir transparência do agente público. Se este trabalha dentro da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, não há porquê esconder suas ações. Atos secretos são uma afronta ao Estado Democrático de Direito.
Existem casos em que a publicidade é restringida, em vista do respeito à intimidade e à vida privada do cidadão, ou em vista da segurança da sociedade e do Estado. Podemos citar, como exemplos, alguns dispostivos da Constituição Federal:
Art. 5º, inciso X - São invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;
Art. 5º, inciso LX - A lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
Art. 5º, inciso XXXIII - Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
e) Eficiência - Significa que o serviço policial deve ser exercido com presteza, dedicação e perfeição, com resultados positivos para a Administração Pública e para a comunidade. Exige-se ainda a utilização racional e eficaz dos meios humanos e logísticos.
f) Razoabilidade e Proporcionalidade - Significa que o policial deve agir de forma razoável e proporcional, usando de meios equilibrados para atingir suas finalidades, tendo-se em conta cada situação.
A razoabilidade não substitui a lei pela vontade individual do policial, mas serve de parâmetro para as ações discricionárias, nas quais o policial deve decidir entre a ação e a omissão, ou ainda na escolha do meio mais adequado para atingir um objetivo.
Podemos citar o exemplo do uso da força. Embora, num caso concreto, ela seja legal, é necessário observar se é razoável, de bom senso, usá-la naquele momento, ou ainda qual o melhor meio para atingir o objetivo (técnicas de imobilização, uso de munição química, uso da arma de fogo, etc.).
g) Motivação - Significa que o policial, ao redigir um boletim de ocorrência ou prestar um depoimento, deve expor/explicitar quais foram os motivos de fato e de Direito que o levaram a adotar determinada medida/ato administrativo. Todo ato do Poder Público deve trazer consigo a demonstração dos pressupostos de fato e dos preceitos jurídicos que autorizam sua prática.
Falaremos mais sobre motivação no tópico dos requisitos do ato administrativo, a fim de dar maior clareza ao assunto.
Poder de Polícia
Para desempenhar sua missão constitucional, o policial militar utiliza do chamado Poder de Polícia, cujo conceito encontra-se disposto no Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Ato Administrativo
Ato administrativo pode ser conceituado como sendo toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Os atos administrativos são regidos pelas normas de Direito Público e são possíveis de serem revistos pelo Poder Judiciário no que se refere à legalidade. Na atividade policial-militar, a todo momento praticamos atos administrativos. Exemplos: Prisões, apreensões, multas, busca pessoal, entrada em domicílio, etc.
Ato Vinculado e Ato Discricionário
É de vital importância entender a diferença entre atos vinculados e atos discricionários.
a) Ato Vinculado - É quando o policial não tem oportunidade de escolha. A própria lei estabelece a única solução possível diante de uma situação concreta, sem qualquer margem de apreciação subjetiva. Podemos citar, como exemplo, o dever de o policial militar prender o cidadão infrator que seja encontrado em flagrante delito. O artigo 301 do Código de Processo Penal não dá margem de escolha.
Art. 301. Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
b) Ato discricionário - Consiste em certa margem de escolha que a lei confere ao policial para optar, diante de um caso concreto, qual a melhor ou a mais razoável medida a ser adotada, observando-se os limites estabelecidos pela própria lei. A discricionariedade também diz respeito a escolha entre o agir e o não agir.
Podemos citar, como exemplo, o artigo 244 do Código de Processo Penal, que estabelece o critério subjetivo da "fundada suspeita" para realização da busca pessoal.
Art. 244. A busca pessoal independerá de mandado, no caso de prisão ou quando houver fundada suspeita de que a pessoa esteja na posse de arma proibida ou de objetos ou papéis que constituam corpo de delito, ou quando a medida for determinada no curso de busca domiciliar.
Requisitos do Ato Administrativo
Para que o ato administrativo seja válido e exista para o Direito, é necessário que ele atenda a cinco requisitos: Sujeito competente, motivo, objeto, finalidade e forma. Tal exigência é derivada da Lei nº 4.717/65:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
a) Sujeito competente - A competência ou capacidade é o círculo de atribuições previstos em lei dentro do qual o agente público pode agir. A realização do ato pelo policial deve estar prevista em lei. No caso da atividade policial-militar, essa competência é prevista pela Constituição Federal (artigo 144), pelas Constuições dos Estados, pelas leis e pelas normas administrativas.
Você já deve ter observado que, em certos documentos, a autoridade declara sua competência. Exemplo:
O CORONEL PM CORREGEDOR DA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS, no uso de suas atribuições previstas no art. 45, inciso III, da Lei Estadual n. 14.310, de 19Jun02, que contém o Código de Ética e Disciplina dos Militares de Minas Gerais (CEDM), e, CONSIDERANDO QUE: (exposição dos motivos de fato e dos preceitos jurídicos).
Trazendo para o serviço operacional, seria como incluir no boletim de ocorrência o seguinte:
O COMANDANTE DA GUARNIÇÃO POLICIAL-MILITAR DA VIATURA DE PREFIXO 1234, no uso de suas atribuições previstas no art. 2º, inciso I, da Lei Estadual nº 6.624/75, c/c art. 142, inciso I, da Constituição do Estado de Minas Gerais, c/c o art. 144, § 5º, da Constituição Federal, e, CONSIDERANDO QUE: (exposição dos motivos de fato e dos preceitos jurídicos).
b) Motivo - O motivo ou causa são as razões que justificam a adoção do ato. Não basta que o policial seja legalmente competente para praticar o ato, é imprescindível também que exista uma situação/fato e um preceito jurídico que autorizam sua realização.
Por exemplo, o artigo 23 do Código de Trânsito estabele que o policial militar é sujeito competente para aplicar multas de trânsito:
Art. 23. Compete às Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal:
III - executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado, como agente do órgão ou entidade executivos de trânsito ou executivos rodoviários, concomitantemente com os demais agentes credenciados;
Entretanto, é necessário que o condutor do veículo pratique uma ação (motivo de fato) que seja tipificada como infração de trânsito (motivo de Direito).
Art. 175. Utilizar-se de veículo para, em via pública, demonstrar ou exibir manobra perigosa, arrancada brusca, derrapagem ou frenagem com deslizamento ou arrastamento de pneus:
Infração - gravíssima;
Penalidade - multa, suspensão do direito de dirigir e apreensão do veículo;
Medida administrativa - recolhimento do documento de habilitação e remoção do veículo.
Motivo e motivação andam sempre juntos. O motivo é a causa da produção do ato. A motivação, por sua vez, é a exteriorização (normalmente por escrito) dessas causas; é a justificativa para adoção do ato.
Continuando o exemplo que foi dado quando falamos sobre "sujeito competente", podemos dizer que a motivação assim poderia ser constada no boletim de ocorrência:
(...) CONSIDERANDO QUE:
I - ocorreu um furto na Padaria Pão Gostoso, fato tipificado como crime no artigo 155 do Código Penal (CP);
II - Fulano de Tal foi reconhecido pela vítima como sendo o autor do crime;
III - Fulano de Tal foi localizado logo após o crime, ainda de posse dos objetos furtados, situação que carateriza o flagrante delito, conforme previsto no artigo 302 do CP;
RESOLVE:
a) apreender os objetos furtados, conforme dispõe o artigo 6º, inciso II, do Código de Processo Penal (CPP);
b) Conduzir Fulano de Tal à delegacia e o apresentar à autoridade policial, consoante artigo 304 do CPP; (...)
c) Objeto - Objeto é o efeito imediato do ato administrativo. O objeto só é válido quando é lícito. Por exemplo, o uso da força e a defesa da vida são "objetos" lícitos, ao contrário da pena de morte.
d) Finalidade - Finalidade é o objetivo que o ato administrativo deseja alcançar. Sempre será o interesse público.
Para ficar mais claro, vamos distinguir motivo, objeto e finalidade, utilizando o exemplo do ato administrativo da algemação, atualmente disciplinada pela Súmula Vinculante n° 11. O motivo são as causas que levaram a algemação do indivíduo (resistência, risco de fuga, periculosidade). O objeto é o efeito imediato, ou seja, a restrição de liberdade. E a finalidade é a garantia da segurança de terceiros (comunidade), dos policiais e do próprio infrator.
e) Forma - É a maneira da exteriorização do ato administrativo. Em regra, será escrita. Entretanto, admite-se também ordens verbais, como numa abordagem policial, ou também gestos ou apitos, como numa blitz de trânsito.
Vista de uma forma mais ampla, o requisito da forma abrange também aspectos de formação do ato, ou seja, todos os procedimentos para que o ato seja válido. Exemplo: A forma exterior do uso da força são os meios necessários e proporcionais para vencer a resistência ou defender-se (técnicas de imobilização, uso da arma de fogo, etc.), e o aspecto de formação consiste na lavratura do auto de resistência, na voz de prisão ao infrator e na condução deste à delegacia.
Atributos do ato administrativo
Os atos administrativos possuem os atributos da presunção de legitimidade e veracidade, autoexecutoriedade e coercibilidde/imperatividade. Tais atributos decorrem da presunção de que o agente público/policial agiu dentro dos princípios constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, motivação) e em observância aos requisitos de validade do ato administrativo (sujeito competente, motivo, objeto, finalidade, forma).
a) Presunção de Legitimidade e Veracidade - Segundo esse atributo, presume-se, até prova em contrário, que o ato administrativo foi praticado de acordo com a lei, sendo, portanto, legítimo. A veracidade, por sua vez, refere-se à presunção de que o documento público - boletim de ocorrência, por exemplo - contém informações verdadeiras. Presume-se que o policial narrou os fatos como presenciou ou como lhe foi relatado por terceiros.
A fim de evitar o uso arbitrário desse atributo, existem dispositivos legais que definem como crimes a omissão ou a inserção de dados falsos em documentos públicos:
Código Penal Militar, Art. 311 - Falsificar, no todo ou em parte, documento público ou particular, ou alterar documento verdadeiro, desde que o fato atente contra a administração ou o serviço militar:
Pena - sendo documento público, reclusão, de dois a seis anos; sendo documento particular, reclusão, até cinco anos.
Código Penal Militar, Art. 312 - Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante, desde que o fato atente contra a administração ou o serviço militar:
Pena - reclusão, até cinco anos, se o documento é público; reclusão, até três anos, se o documento é particular.
b) Autoexecutoriedade - É a possibilidade de o policial militar praticar o ato sem necessidade de autorização do Poder Judiciário. A autoexecutoriedade somente é cabível em duas situações: 1. Quanto a lei expressamente prevê a execução do ato pelo policial; 2. Em situação de urgência/emergência em que, caso o ato não seja adotado de imediato, possa ocorrer prejuízo maior para o interesse público, mesmo quando a execução do ato pelo policial não esteja expressamente prevista em lei.
c) Coercibilidade e Imperatividade - É a possibilidade de o ato ser executado mediante força, coerção. É também chamado de imperatividade, pois trata-se de atos imperativos (ordens), nos quais o Estado ou quem o represente (policial) impõe sua vontade independentemente de concordância do particular/cidadão. Esse atributo é uma das razões de ser da Polícia Militar, é uma das razões pelas quais você policial trabalha armado. Todos devem cumprir a lei, mesmo os recalcitrantes, resistentes e quem quer que venha a insurgir contra o Estado Democrático de Direito.
Depois de duas semanas de estudo e pesquisas sobre o tema, encerro esta postagem na esperança de ter trazido algo que possa ajudar o trabalho dos valorosos policiais militares, os quais labutam diuturnamente na árdua missão de preservar a ordem pública e promover a paz social, mesmo que com o sacrifício da própria vida.
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